Reforma Tributária: o complexo caminho para simplificação dos impostos no Brasil

De acordo com o estudo da CNI (Confederação Nacional da Indústria), o peso da carga tributária no Brasil é inferior apenas do que o da Argentina. Em termos gerais, o Brasil ocupa a penúltima colocação no ranking sobre tributação, com nota de 3,82 – superior apenas ao país vizinho.

Para vencer a alta carga tributária e acelerar a retomada do crescimento econômico no Brasil, foi enviada a primeira parte da Reforma Tributária ao Congresso Nacional. Ela tem como objetivo a criação do CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) em substituição ao Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e ao Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

No entanto, a proposta sofreu rejeição de alguns setores e questionamentos acerca dos impactos na adoção do imposto. Para falar um pouco mais sobre a proposta e seus desdobramentos, conversamos com Carlos Eduardo Orsolon, Sócio na Demarest Advogados.

1 - O que a proposta do Ministro da Economia muda no cenário da Reforma Tributária?

Carlos Orsolon – O Brasil tem um sistema tributário bastante complexo, o que se explica em sua origem pela opção do legislador constituinte, responsável por elaborar a Constituição Federal de 1988, de atribuir competência tributária (ou seja, a capacidade de criar e cobrar impostos), a cada um dos entes federativos (União, Estados e Municípios).

Essa opção constitucional fez com que cada um dos 27 estados (considerando o Distrito Federal) e cada um dos mais de 5.500 municípios, tivesse que criar suas próprias legislações para reger o ICMS, o ITCMD, o ITBI, o ISS, dentre outros tributos cobrados por esses entes federativos.

Antes da apresentação da proposta do Ministro da Economia, a reforma tributária caminhava mais no sentido da redução o número de normas tributárias existentes, de forma a promover a unificação de tributos instituídos por diferentes entes federativos, como, por exemplo, o IPI (federal), o ICMS (estadual) e o ISS (municipal). Contudo, o Projeto de Lei nº 3.887 apresentado pelo Governo apenas propõe a unificação de dois tributos federais (PIS e COFINS), o que não contribui, a meu ver, para uma grande simplificação tributária, como se estava esperando.

2 - Por que a adoção do CBS – Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços – enfrenta resistência dos setores empresariais?

Carlos Orsolon – Busco analisar essa resistência também sobre a perspectiva histórica. Dada à complexidade que permeia o sistema tributário brasileiro, passou a ser muito comum a concessão de benefícios fiscais setoriais e regionais pelos entes tributantes como forma de simplificação ou mesmo de redução de carga tributária. Tais benefícios já estão arraigados na cultura empresarial do país e os empresários contam com eles para definir a sua forma de atuação e gestão empresarial.

Para exemplificar essa ideia, podemos pensar na Zona Franca de Manaus. Essa região geográfica do país goza de uma série de benefícios fiscais que contribuíram em muito para a instalação e a manutenção de operações industriais naquela região específica do país. Se uma proposta de reforma tributária viesse acompanhada da extinção desses benefícios, certamente isso geraria uma grande oposição por toda a cadeia de produção que hoje está instalada naquela região.

O PL 3.887 apresentado pelo Ministro da Economia não altera, em princípio, os benefícios fiscais da ZFM (citados acima apenas como um exemplo teórico), mas de outro lado, tem como premissa a extinção de vários outros benefícios fiscais específicos, fazendo com que o empresariado brasileiro já antecipe os custos financeiros associados a uma eventual necessidade de mudança de sua forma de operar causada por alterações que venham a ser promovidas a partir da extinção do PIS e da COFINS para dar lugar à CBS.

3 - Uma alíquota de 12% vai mais do que triplicar a alíquota atual do setor de serviços que é de 3,65% no regime cumulativo. Dessa forma, quais serão os impactos para esse setor caso o CBS seja adotado?

Carlos Orsolon – Há de ser analisada com muita cautela essa comparação feita apenas a partir das alíquotas “nominais” dos tributos. Isso porque, atualmente, o PIS e a COFINS são devidos de acordo com duas modalidades distintas de incidência – cumulativa e não-cumulativa.

Os contribuintes que atualmente prestam serviços e pagam o PIS e a COFINS sobre suas receitas de acordo com o regime cumulativo, têm uma carga tributária efetiva muito próxima da alíquota nominal de 3,65%, já que são poucas as exclusões permitidas em lei para tais contribuintes. Ao migram para a CBS, estarão sujeito a uma alíquota nominal bem maior, de 12%, mas isso não significará que a sua carga tributária efetiva será necessariamente maior do que a existente anteriormente, pois tal contribuinte passará a ter o direito a um desconto amplo de créditos, sendo que a cada R$1,00 em créditos da contribuição que ele apure, estará reduzindo a alíquota “efetiva” da CBS.

Portanto, para saber o impacto exato dessa alteração para o setor de serviços, cada prestador terá que simular a sua alíquota efetiva, o que deverá ser feito a partir do volume de créditos que esse prestador espera ter em razão das especificidades de seu negócio (maior ou menor uso de mão de obra, maior ou menor grau de terceirização de atividades etc).

4 - A volta do tema da CPMF atrasa a reforma? Por que ainda há tanta insistência na adoção desse imposto?

Carlos Orsolon – Não vejo a volta da CPMF, em si, como algo que atrase a reforma tributária. É claro que o retorno de um tributo com as características da CPMF (incidência em cascata, alíquota única, grande abrangência de base de cálculo e contribuintes etc.) encontra muita resistência no Congresso e na própria sociedade.

Contudo, o que pode levar a um atraso nas discussões e aprovação da reforma tributária, a meu ver, é o modelo que o Brasil pretenderá adotar para a efetivação da tributação no país: manutenção da competência de cada ente federativo para a criação e cobrança de seus próprios tributos por meio de leis própria; ou uma reforma mais completa, centralizando a atividade tributária em um ente federativo específico, responsável pela elaboração das leis e exigência do tributo, com a posterior repartição do produto arrecadado entre União, estados e municípios.

Enquanto a manutenção do primeiro modelo tenda a facilitar a aprovação da reforma, já que ela não altera substancialmente o status quo atual, vejo no segundo modelo uma reforma efetivamente “real”, a partir da qual elementos como a simplificação tributária e a não-cumulatividade plena possam ser, de fato, alcançados.

5 - Considerando todas as mudanças previstas para a Reforma Tributária, quais seriam os impactos na população brasileira? Quais classes estariam mais vulneráveis?

Carlos Orsolon – No atual estágio em que se encontra a reforma tributária, é muito difícil responder a essa pergunta de uma maneira contundente. Isso porque ainda não existe uma definição sobre as propostas de alteração legislativa que têm mais chances de seguir em frente e serem aprovadas.

Apenas a título de exemplo, se consideramos somente o PIS e a COFINS, vemos três propostas em amplo debate, as quais, contudo, são bastante diferentes entre si: o PL 3.887 do Ministro da Economia, o PEC 45/2019 da Câmara dos Deputados e a PEC 110/2019 do Senado Federal. Esse mesmo fenômeno se repete com relação a vários outros tributos que podem – ou não – entrar na reforma tributária: imposto sobre a renda, imposto sobre grandes fortunas, imposto sobre transações digitais etc.

Portanto, dependeremos da profundidade das propostas de alteração legislativa que restarão na mesa para discussão para que consigamos medir, com maior grau de precisão, os possíveis impactos que o sistema tributário brasileiro, pós-reforma, poderá gerar para as diferentes classes sociais do país.